Wirtschaft
09.05.2017

EU-Topbeamter: Warum immer nur die Firmensteuern sinken

Langjähriger EU-Generaldirektor Heinz Zourek: Wie sich Trumps Steuerpläne und der Brexit auf die EU auswirken.

Böse Konzerne bringen arme Staaten um ihre Steuereinnahmen: Das ist der Eindruck, der in der öffentlichen Debatte oft erweckt wird. So simpel ist das Thema aber bei Weitem nicht – das wird im Gespräch mit Heinz Zourek, dem langjährigen Chef der Steuerabteilung in der EU-Kommission, rasch klar.

Er erklärt dabei unter anderem, warum sich die Abwärtsspirale bei den Unternehmensteuern immer weiter dreht. Was die US-Steuerreform für Europa bedeuten würde. Warum es "eigentlich pervers" ist, dass Irland von Apple 13 Milliarden Euro zurückerhalten soll. Und: Wie die Briten noch vor dem Brexit durchgesetzt haben, was in der EU künftig als Steueroase zu gelten hat und was nicht.

US-Präsident Trump will die Unternehmensteuer von 35 auf 15 Prozent senken. Wie würde sich das auf Europa auswirken?

Heinz Zourek: Noch ist nicht wirklich klar, was von den Ankündigungen wie umgesetzt wird. Doch es ist sicher eine weitere Etappe im globalen Steuerwettbewerb, die eine negative Wirkung auf das Steueraufkommen vieler Länder haben wird. Auch wird der Trend weiter verstärkt, die Steuerlast primär auf immobile Faktoren zu legen.

Gibt es davon abgesehen noch andere Folgen?

Sollte es tatsächlich zu einer Repatriierung jener enormen im Ausland geparkten Gewinne amerikanischer Unternehmen durch die angekündigte Steueramnestie kommen ...

Wie etwa von Apple, General Electric oder Microsoft, laut Schätzungen insgesamt zwischen einer und 2,6 Billionen Dollar ...

... und das US-Steuersystem auf ein reines Territorialsystem umgestellt werden, würde das sicher großen Einfluß auf derzeit gehandhabte Steuerpraktiken dieser Firmen haben. Wie genau, ist im Einzelnen noch nicht seriös abschätzbar. Anfangs könnte allerdings ein solch großer Einmaleffekt die fiskalischen Folgen der massiven Steuersenkung hauptsächlich auf hohe Gewinne und Einkommen neutralisieren.

Sie haben es angesprochen: Die Unternehmensteuern sinken weltweit schon seit vielen Jahren, während alle anderen Steuern ständig steigen. Warum ist das so?

Weil die Standort-Konkurrenz der Staaten ständig zunimmt. Und Kapital ist am mobilsten. Dieser Wettlauf hat aber nicht etwa dazu geführt, dass die Steuereinnahmen insgesamt gesunken wären, es haben nur andere gezahlt. Der Faktor Arbeit, wozu ich die Sozialversicherungsbeiträge zählen würde, wurde in den letzten 30 Jahren am stärksten belastet. Dabei funktioniert das Anlocken von Unternehmen durch Steuervorteile ja nur eine gewisse Zeit – bis nämlich der Nachbar nachzieht.

Wie lässt sich diese Abwärtsspirale stoppen? Sollte es EU-weite Mindeststeuern geben?

Das ist eine heiße Diskussion, weil Steuern in der EU Einstimmigkeit erfordern. Es gibt Länder, die 12,5 Prozent Mindeststeuersatz wollen, für andere ist das inakzeptabel. Allerdings ist der Steuersatz allein wenig aussagekräftig. Es kommt drauf an, wie breit die Bemessungsgrundlage ist. Deshalb die Bestrebungen, diese EU-weit zu vereinheitlichen.

Was wäre der Vorteil der einheitlichen Berechnung? Würde Österreich damit nicht eher Steueraufkommen verlieren?

Das kann ich im Detail nicht beurteilen. Die Transparenz wäre aber ein Wettbewerbsvorteil, um Investitionen nach Europa zu bringen – weil nicht mehr für jedes Land eigene Steuerberater gebraucht würden. Für Großkonzerne ist das kein Problem, für einen Mittelständler, der ein paar Hundert Leute in mehreren Ländern beschäftigt, schon – sein Aufwand für Berater ist oft höher als die Steuerschuld.

Die EU-Kommission ist für viele heikle Steuerthemen gar nicht zuständig. Haben Sie sich da nicht oft machtlos gefühlt?

Teils, teils. Es stimmt, Maßnahmen im Steuerrecht sind auf Gemeinschaftsebene nicht vorgesehen, es sei denn, sie hängen direkt mit dem Binnenmarkt zusammen. Deshalb sind die Mehrwertsteuer, Mineralöl- und Tabaksteuer harmonisiert, aber eben nicht die Einkommen- oder Körperschaftsteuer.

Genau dort aber kochen Großkonzerne und EU-Mitgliedstaaten ihre eigenen Süppchen.

Viele Probleme der Unternehmensbesteuerung reichen weit über die EU hinaus. Deshalb haben ja die Industriestaatenorganisation OECD und die G20-Staaten ihr BEPS-Projekt gegen Steuervermeidung gestartet.

Der britische Ökonom Richard Murphy behauptet, den EU-Staaten gehe jedes Jahr eine Billion Euro verloren. Kann das stimmen?

Eine Dunkelziffer ist eine Dunkelziffer. Diese Zahl wird ja im Wesentlichen nur auf der politischen Ebene zitiert, nicht aber von den EU-Dienststellen. Wir haben mit dem Statistikamt versucht, eine realistische Zahl zu berechnen. Eine Schätzung kam auf 140 Milliarden Euro.

Wer ist eigentlich schuld an der "steuerlichen Optimierung", die Unternehmen oder die Staaten?

Für ein Unternehmen ist das, als fände es Geld auf der Straße und hebt es nicht auf. Schuld sind nicht die Firmen, sondern schlecht koordinierte Rechtsordnungen, die das ermöglichen. Zum Teil ist das ein Versäumnis, zum Teil ist es Absicht, weil Länder das Geschäftsmodell einer Steueroase anbieten wollen.

Wie kann man überhaupt zwischen intensivem Wettbewerb und unmoralischer Steuerplanung trennen? Wäre es nicht konsequenter, legal und illegal zu unterscheiden – und aus?

Mit dem Begriff "aggressive Steuerplanung" wurde ein Drittes geschaffen, das als Wohlverhaltensbruch gesehen wird. Dass ein Unternehmen Steuerplanung betreibt, um günstig rauszukommen, ist normal und gehört sogar zur aktienrechtlichen Verantwortung. Ergibt eine Konstruktion aber keinen anderen ökonomischen Sinn außer Steuerersparnis, sollte das nicht anerkannt werden.

Warum ist es so schwierig, daran etwas zu ändern?

Das Steuerrecht basiert noch auf Rechtsakten des Völkerbundes (UNO-Vorläufer vor 1946, Anm.) Damals bestand die Welt aus realen Unternehmen mit Fabriken, Lagern und Mitarbeitern. So ein Standort wurde selten verlagert. Und: Die Kolonialstaaten haben sehr darauf geachtet, dass die Gewinne zu ihnen kommen und die Kolonien selbst leer ausgehen.

Warum wird dann nicht fairerweise dort versteuert, wo die Verkäufe getätigt werden?

Jedes Land mit einem Leistungsbilanzüberschuss scheut genau das wie der Teufel das Weihwasser. Natürlich hat Deutschland kein Interesse daran, dass die Hersteller von Premiumautos ihre Steuern in China zahlen.

Die EU fordert, dass Apple an Irland 13 Mrd. Euro Steuern zurückzahlt – das sei eine unerlaubte Beihilfe. Stünde das Geld nicht jenen Staaten zu, wo die Produkte verkauft wurden?

Das ist kein Thema des Steuer-, sondern des Wettbewerbrechts. Aber eigentlich ist es pervers: Ausgerechnet jenes Land kriegt die Einnahmen zugesprochen, das zuvor freiwillig und hauptsächlich auf Kosten anderer Mitgliedstaaten drauf verzichtet hat.

Irland will das Geld aber gar nicht haben. Warum eigentlich?

Das müssen Sie die Iren fragen. Sie befürchten offenbar, ihre Standortattraktivität könnte leiden. Das irische Modell sollte ursprünglich übrigens den Einnahmenverlust verhindern und hat sich erst im Lauf vieler Jahre zum Steuersparmodell gedreht (siehe Story unten).

Würden nicht einige EU-Staaten selbst auf die geplante Steueroasen-Liste gehören?

Es wird keine eigene EU-Liste geben, sondern Listen der Mitgliedstaaten, in denen aber abgestimmt sein soll, welches Drittland als Steueroase gilt. Die Krönung wäre, wenn dann auch die Sanktionen vereinheitlicht würden.

Täuscht der Eindruck, dass die Definition sehr lasch sein wird, was als Steueroase gilt?

Lasch nicht, aber sie könnte rigider sein. Im Wesentlichen geht es um Intransparenz und fehlenden Kooperationswillen. Man darf nicht vergessen: Auch Österreich und Luxemburg waren erst nach langem Widerstand bereit, am automatischen Informationsaustausch teilzunehmen.

Droht mit dem Brexit eine riesige Steueroase vor der EU-Tür?

Für eine "richtige" Oase ist das Vereinigte Königreich eigentlich zu groß, aber es sind sicherlich negative Effekte zu erwarten. Solange kompetitive Steuern mit Transparenz einhergehen, lässt sich die Situation wahrscheinlich beherrschen.

Was könnte die EU denn tun?

Nach dem Brexit stünden den anderen EU-Staaten Verteidigungs- und Abwehrmechanismen zur Verfügung, die im Binnenmarkt nicht möglich sind. Aber bemerkenswert ist, dass hauptsächlich das UK sich in der Debatte über die Kriterien für die Bewertung von Steueroasen massiv stark gemacht und letztlich durchgesetzt hat, dass ein Nullsteuersatz oder absolut niedriger Steuersatz eine Jurisdiktion noch nicht zu einer Steueroase macht.

Die öffentliche Wahrnehmung ist: Im Kampf gegen Steuerflucht geht nichts weiter ...

Das ist falsch. Wir haben es sehr rasch geschafft, sogenannte Hybridkonstruktionen abzustellen, die zu einer doppelten Nichtbesteuerung führen konnten. Und das über die EU hinaus. Bis vor vier, fünf Jahren war es sogar schick, wenn sich Staaten im Steuerwettbewerb unterboten und dem Nachbarland Steuersubstrat entzogen. Das ist seit der Krise vorbei, weil alle Finanzminister mit sinkenden Einnahmen kämpfen.

Sie beraten EU-Kommissar Pierre Moscovici in Sachen Finanztransaktionssteuer. Warum ist diese zur unendlichen Geschichte geworden?

Ein Grund ist: der öffentliche Druck und die große Empörung haben nachgelassen. Mittlerweile sind wir nur noch auf der fünftbesten Ebene angekommen: statt global, bei der OECD, EU oder Eurozone soll es im Rahmen einer verstärkten Zusammenarbeit von zehn EU-Ländern geschehen. Strittig sind einzelne Ausnahmen. So möchte Belgien beispielsweise sämtliche Pensionskassen ausklammern – was gar nicht so einfach ist: eine Pensionskasse macht im Kern die gleichen Transaktionen wie eine Lebensversicherung.

Ist das Projekt damit nicht ohnehin sinnlos geworden?

Es gibt nach wie vor gute Gründe, die dafür sprechen. Es geht übrigens nicht um eine völlige Neueinführung, sondern hauptsächlich um die Harmonisierung: denn in mehr als der Hälfte der Mitgliedstaaten werden Finanztransaktionen bereits jetzt besteuert.

Der gebürtige Wiener war von 2012 bis 2016 Generaldirektor für Steuern und Zölle in der EU-Kommission – einer der Spitzenbeamten in Brüssel. Als Sonderberater von Kommissar Pierre Moscovici begleitet Zourek weiterhin die Verhandlungen über die Finanztransaktionssteuer. Davor war er in der Kommission für Unternehmen und Industrie zuständig – von 2005 bis 2012 auch als Generaldirektor. Der studierte Volkswirt hatte seine Laufbahn in der Arbeiterkammer begonnen und war vor seinem Wechsel zur EU-Kommission (1995) Chefökonom des ÖGB.

Dem irischenFlughafen Shannon- damals noch Foynes Airport - hat die Welt so einiges zu verdanken. Irish Coffee. Duty-free-Läden. Und Apples berüchtigtes Steuersparmodell. Das kam so: Noch in der Nachkriegszeit mussten US-Flugzeuge im Westen Irlands auftanken, bevor sie nach Kontinentaleuropa weiterflogen.

Restaurant-Chef Joe Sheridan beschleunigte den „Tankstopp“ seiner Gäste und mischte Kaffee und Whiskey – die Geburtsstunde des Irish Coffee. Die Popularität des Flughafens Shannon brachte der ganzen Region kräftigen Aufschwung. Dank der englischsprachigen, gut ausgebildeten (und billigen) Arbeitskräfte wurde Irland ein beliebter Standort für US-Firmen. Die aber wegen ihrer Herkunft keine Steuern zahlten.

Deshalb beschlossen die Iren, dass für ihre Steuerpflicht nicht zählt, wo das Unternehmen gegründet wurde, sondern wo sein Management sitzt. So wollte man US-Firmen „kriegen“ – bis ein findiger Steuerberater das Prinzip umkehrte. Er gründete eine Firma in Irland, ließ sie aber aus den USA managen – somit war sie weder da noch dort steuerpflichtig. Davon profitiert heute noch zum Beispiel Apple Sales International in Cork, wo der US-IT-Riese seine europäischen Verkäufe verbucht.

Die Iren waren nämlich clever genug um zu erkennen, dass sich mit dem vermeintlichen Nachteil für den Fiskus Firmen ködern lassen. Was ursprünglich eigentlich einen Einnahmenverlust verhindern sollte, hat sich damit im Lauf vieler Jahre zu einem Steuersparmodell gewandelt.